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Le CSARS Ne Fait Pas Son Travail

National Post - March 2, 2015

Nationalnewswatch - March 3, 2015

Huffington Post - March 11, 2015

Par Colin Kenny

Si le premier ministre pense que la pression publique face à la création d’un système de surveillance plus robuste de la sécurité nationale s’essoufflera lentement, il se trompe.

La semaine dernière, d’anciens premiers ministres et juges de la Cour suprême ont rédigé une lettre ouverte pour demander au gouvernement de surveiller de plus près les activités de surveillance fédérales. Bien qu’elle ait certainement accentué la visibilité de la question, la lettre n’a pas proposé des orientations politiques précises.

Le gouvernement doit prendre des mesures concrètes pour combler les lacunes associées à la responsabilisation en matière de sécurité nationale. Il doit d’abord mettre en place des mesures visant à améliorer l’intégrité du processus de demande de mandats en vertu de la sécurité nationale, à rétablir le Bureau de l’inspecteur général du Service canadien de renseignement de sécurité, ainsi qu’à accroître la taille, les capacités et le mandat du Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité (CSARS).

Les agents de la sécurité nationale demandent habituellement entre 40 et 50 nouveaux mandats chaque année, en plus de 150 à 250 mandats renouvelés ou remplacés. Le premier ministre soutient que les juges de la Cour fédérale sont un rempart contre la bureaucratie. Cela peut être le cas, mais nous devons aussi ajouter que la grande majorité des demandes de mandats sont acceptées.

Dans certains cas, un avocat ayant une autorisation de sécurité (ou un avocat spécial) exerce la fonction de remettre en question des arguments soulevés par le gouvernement. Mais, la plupart du temps, les avocats spéciaux ne sont pas présents lors des procédures, ce qui a pour effet que les juges n’entendent généralement que les arguments soulevés par les avocats du gouvernement qui cherchent à faire approuver chaque demande de mandat.

Le résultat est alors prévisible.

Pour obtenir un équilibre dans le processus, il faut rendre obligatoire la participation d’un avocat spécial lors de chaque demande de mandat. Puisque les examens ont lieu à huis clos, une telle modification n’est pas susceptible de compromettre la sécurité nationale du Canada de quelque façon que ce soit.

La nécessité d’établir un processus équilibré de demande de mandats est d’autant plus grande que le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS) désigne maintenant les « sympathisants terroristes » comme des menaces à la sécurité nationale et que le pouvoir de prendre des décisions de ciblage est accordé à des agents de niveau inférieur.

D’autres observateurs croient que notre processus des mandats est déjà trop encombrant. En 2005, j’ai rencontré Baroness Eliza Manningham-Buller, la remarquable directrice générale du M15, le service de sécurité du Royaume-Uni, à son bureau au bord de la Tamise. À un certain moment lors de notre discussion, elle a levé en l’air un formulaire de trois pages et m’a dit : « Voilà le document que nous utilisons pour obtenir un mandat, ce n’est pas le foutu annuaire téléphonique que vos gens utilisent » (qui est manifestement une trouvaille du SCRS). Bien que les procédures puissent être plus encombrantes ici qu’au Royaume Uni, il est de la plus haute importance de s’assurer que chaque mandat approuvé satisfait aux normes de la Charte.

Les efforts visant à accroître la responsabilisation en matière de sécurité nationale du SCRS doivent inclure le rétablissement du Bureau de l’inspecteur général. Le gouvernement Harper a fermé les portes de cette organisation en 2012, en prétextant que son mandat chevauchait celui du CSARS, même si les deux entités avaient pour but de surveiller le SCRS de différentes manières.

Le CSARS joue un rôle d’organisme public de surveillance après les faits, alors que le Bureau de l’inspecteur général du SCRS, qui relevait du ministre de la Défense nationale, avait une fonction de surveillance interne.

Contrairement aux membres du CSARS, les inspecteurs généraux ont acquis une expérience au sein de la communauté de la sécurité et du renseignement au Canada depuis des décennies. Ils avaient tous les antécédents requis, ainsi que le mandat d’assurer la surveillance du SCRS le plus possible en temps réel, comme dans le système de Westminster.

Il s’est écoulé seulement trois ans depuis que le chien de garde a été mis au rancart, mais les effets négatifs de cette décision commencent déjà à se faire sentir. Dans une décision récente, le juge de la Cour fédérale Richard Mosley a déclaré que le SCRS l’a induit en erreur en ce qui concerne les partenariats de surveillance de l’agence avec d’autres pays. C’était exactement contre de tels actes répréhensibles que le Bureau de l’inspecteur général du SCRS nous protégeait. En son absence, des problèmes deviendront inévitables.

Toutes les responsabilités de la surveillance des activités du SCRS reposent maintenant sur les épaules du CSARS, qui fait face à des défis importants, dont celui de sa petite taille. Le CSARS se définit lui-même comme un « très petit organisme » dans son plus récent Rapport de rendement, en reconnaissant qu’il « doit gérer de nombreux risques inhérents associés à sa petite taille ».

La capacité limitée du CSARS signifie qu’il peut surveiller seulement une partie de ce que le SCRS surveille. Le CSARS peut préparer ce qu’il appelle des « analyses sélectives » sur certaines activités du SCRS à partir de six considérations, dont les priorités du Canada en matière de renseignement, les questions soulevées lors des enquêtes sur les plaintes menées par le CSARS, ainsi que les modifications apportées au contexte de menace au Canada.

De telles « analyses sélectives » permettent au CSARS de saisir seulement des moments et témoignent d’une approche qui manque de contexte. De même, le CSARS n’est pas en mesure d’évaluer l’efficacité des activités et l’optimisation des ressources qu’il examine. Malgré cela, le CSARS tient à nous rassurer en affirmant qu’il peut « assurer une reddition de comptes démocratique sur l’un des organismes gouvernementaux les plus puissants » et, donc, « veiller à ce que le Service [le SCRS] n’ébranle pas les droits fondamentaux et les libertés des Canadiens ». On peut en douter.

L’incapacité du CSARS de s’acquitter d’une fonction d’examen complet des activités du SCRS s’explique plus facilement par les écarts dans les budgets et la taille des deux organisations. Le SCRS a conclu des ententes avec 265 organismes étrangers dans 144 pays. Il emploie quelque 2500 personnes, possède 14 bureaux régionaux et de district répartis dans tout le pays et dispose d’un budget annuel de 515 millions de dollars. En revanche, le CSARS emploie un directeur exécutif et 17 employés. Il est composé de seulement cinq membres à temps partiel (lorsque tous les postes sont pourvus) qui se sont rencontrés seulement neuf fois durant l’exercice 2013-2014.

Comment peut-on s’attendre à ce que le Comité fasse son travail en de telles circonstances? Par ailleurs, comment peut-il déterminer, à partir de ses six domaines d’examen, que le SCRS agit conformément à la loi?

Le CSARS est également confronté à deux autres problèmes, soit le renouvellement presque constant de sa composition et les retards dans le pourvoi des postes vacants. Quatre présidents se sont succédé entre avril 2011 et mars 2014, et certains membres réguliers ont quitté prématurément leur poste. Comme il est mentionné dans le plus récent Rapport ministériel sur le rendement, « le roulement et les postes vacants au sein du Comité ont une incidence directe sur la capacité de l’organisation à fonctionner efficacement », et cela constitue un « risque à l’égard de la stabilité du leadership ».

Afin de résoudre ces problèmes, le CSARS doit accroître le nombre de ses membres et ses effectifs. La composition du Comité doit passer de cinq à neuf membres, et le nombre de ses employés de 17 à 30. Le CSARS doit aussi procéder à une transition pour que ses membres cessent d’être nommés à temps partiel pour être nommés à temps plein selon un mandat de cinq ans renouvelable une seule fois.

La continuité des activités serait améliorée par la nomination d’un vice-président et d’un directeur exécutif adjoint qui pourraient assumer rapidement un rôle de premier plan si le président ou le directeur exécutif devait se retirer inopinément. Il incomberait cependant au gouvernement de nommer des personnes compétentes en temps opportun.

Une composition plus large au sein du CSARS, la nomination à temps plein de ses membres et le pourvoi de postes d’adjoints pour la gouvernance auraient des effets salutaires sur ses problèmes de roulement et de leadership. Un tel changement favoriserait aussi une hausse du niveau de formation des membres et des employés, ce qui leur permettrait d’être mieux placés pour s’acquitter de leurs tâches à temps plein.

La mise en place d’une telle réforme permettrait au CSARS d’aller au-delà des « analyses sélectives » auxquels il a été limité jusqu’à maintenant. De même, la fréquence de ses rapports ne devrait plus être annuelle, mais plutôt trimestrielle.

Actuellement, les rapports du CSARS sont brefs et vagues, en plus de manquer de substance. Ce sont sans doute les raisons pour lesquelles ils retiennent peu l’attention des médias ou des Canadiens à chacune de leur parution. Une augmentation de la fréquence et de la qualité des rapports contribuera à changer les perceptions à l’égard de l’organisation.

Une fois les modifications apportées, la question sera de déterminer comment combler les lacunes dans la surveillance du renseignement dans les autres ministères fédéraux. Divers autres ministères et organismes recueillent et analysent des données relatives à la sécurité, comme la Gendarmerie Royale du Canada, le Centre de la sécurité des télécommunications Canada, l’Agence des services frontaliers du Canada, Transports Canada, Citoyenneté et Immigration Canada, le Bureau du Conseil privé, le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement, ainsi que le Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du Canada.

Il n’est très logique que les activités du SCRS soient examinées par tous ces autres ministères et organismes qui ne sont pas assujettis à une étude minutieuse ou qui le sont peu. Voilà une question qui mérite une attention particulière.

Le budget annuel du CSARS est de 2,8 millions de dollars, ce qui correspond à 0,5 % du budget du SCRS. Le CSARS doit disposer d’un budget annuel d’environ 10 millions de dollars, soit l’équivalent de 2 % du budget du SCRS. Une telle hausse permettrait de couvrir les coûts associés à l’augmentation du nombre de membres, à leur nomination à temps plein plutôt qu’à temps partiel et à l’augmentation des niveaux de dotation.

Le maintien de la sécurité des citoyens canadiens requiert la mise en place d’un système robuste permettant qu’on puisse examiner ses activités et s’assurer qu’elles sont licites et efficaces. Le système actuel au Canada est bâclé; il accorde à nos fonctionnaires une trop grande marge de manœuvre dans la conduite de leurs activités sans surveillance. Si de plus grands pouvoirs sont accordés à la communauté du renseignement, le risque d’erreurs commises augmentera, à moins que le déséquilibre soit corrigé promptement.

[Colin Kenny est un ancien président du Comité sénatorial permanent de la sécurité nationale et de la défense. Kennyco@sen.parl.gc.ca]